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作为监督体系的有机构成部分，监察监督的职权和功能具有有限性。

三、监察体制改革促进监督体系贯通的主要议题 监察体制改革的一个背景是，原有监督体系相对分散，且交叉重叠，监督合力不强，[14]因此，需要通过部分监督机制的职权转隶和机构整合来重新理顺监督体系。2.内部监督与外部监督的协调 内部监督置于权力系统内部，具有及时性、灵活性的特点。

二、监督体系的构成逻辑 监督体系是由不同监督机制在明确的监督职权分工的基础上，通过有效的协调配合所形成的有机整体。在改革前的监督体系中，检察机关的法律监督由于融合了人员监察与行为监督，且未厘清二者间的功能分野和逻辑联系，因此致使其运行陷入一定的偏颇：——在对行政机关执法监督中，偏重于人员监察而相对忽略对行政行为的合法性监督。人大对国家机构的监督源于民主集中制原则，对应于人大进行重大事项决定、国家机构负责实施这一职权分工逻辑的制度安排，以保证国家机构实施和适用法律的行为不偏离人大的意志。基于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言、第2条、第3条及第二章的规定，中国宪法体制的规范结构可表达为以下图式：党领导人民—人民代表大会—国家机构—公民。将腐败人员所经手的全部权力行为进行彻底翻查，既不现实，也不符合公权力行为的安定性要求。

只有通过与行为监督衔接，将人员腐败处理延伸至对所涉及的权力行为的合法性监督，进而纠正违法行为，才能充分释放反腐的制度效益，使腐败治理嵌入国家治理体系。在国家机构环节，监察机关的设置，实现了人员监察与行为监督的分工联动，也畅通了公民监督与常规救济机制的制度化联接。但这种特性也在一定程度上降低了监督刚性。

若不属于监察职权范围内的问题，则应尝试从监督体系的整体视角寻求解决。1.横向结构的监督联动 各监督机制虽然都有明确的监督对象，但是囿于各自职权和资源的有限性，无法单凭一己之力完成对违法失职或贪腐行为的全面监督。监察机关与党的纪律检查机构合署办公，创设新的监察监督，让监察监督发挥枢纽作用，推动其他监督机制与监察监督的协调配合，构成了监督体系贯通的主要路径。当前实践中的一个难题是，因人员腐败（尤其是高级别官员腐败）往往牵涉的范围较广、时间跨度较大、岗位覆盖较多，故在实践中确实很难精准确定人员腐败与行为违法的直接因果关联。

监察体制改革将检察机关反腐败职权转隶后，在客观上将法律监督从人员监察与行为监督相混同的困境中解脱出来，使法律监督专注于对行政机关和审判机关适用法律行为的合法性监督，从而实现了人员监察与行为监督的清晰分工。那么，在制度逻辑上，对人员的监察如何延伸至对权力行为的监督？对权力行为的监督，又应如何关照对人员的监察？在监督的视角下，权力并非一个单一客体，而是具有复杂逻辑的运行过程。

监察体制改革拓展了公民监督的方式和渠道，它以规范化的程序运行，直接导入并依程序处理公民对国家机关及其工作人员的监督诉求。在《监察法》实施的过程中，此类情形显然无法适用一般意义上的职务违法监察，而党风政风监督又不足以纠正。《监察法》线索受理处理机制的制度意义在于，将公民监督导入监察体制，以制度化、规范化、流程化的线索处理，引导公民监督的有序进行。即使腐败人员因其他问题被查处，这些没有反映在其职务行为中但确与其有关系的行为也很难被辨识出来。

[22]参见杨晓超：《适应深化国家监察体制改革要求推动新时代纪检监察信访举报工作高质量发展》，《中国纪检监察》2018年第10期。这就要求，基于监察监督在监督体系中的宪法定位，在《监察法》实施的过程中对具体问题的方案探索应当严守职权边界。微观层面的实践探索，应立足于监督体系的构成逻辑，防止因对具体问题点的过度聚焦而偏离整体层面的改革目标和职权架构。可行的制度安排是：一方面通过导入公民监督过程中的线索进行梳理，针对其中有直接因果关系的行为启动监督、纠错或者国家赔偿程序。

[1]与制约模式不同，在这种模式下，监督机关与被监督对象之间不存在职权交叉，因而可保障被监督权力独立行使，但较为强调监督机关的权威。在横向结构上，针对同一监督对象，各监督机制的联动，体现为执政党监督—国家监督—公民监督（舆论监督）的配合。

这也是在监察体制改革背景下政府机构改革中一个不可忽视的议题。[12]刘小妹：《人大制度下的国家监督体制与监察体制》，《政法论坛》2018年第3期。

[9]参见秦小建：《中国宪法体制的规范结构》，《法学评论》2021年第2期。这决定了监督机制的设置不仅应当关注权力运行的具体环节，还应基于权力运行的整体逻辑形成监督整合。基于宪法体制的逻辑结构，公民监督包括两个层次：一是治理结构下的常规救济机制和批评建议机制。从《监察法》第11条规定的职权内容看，监察机关的职权范围被限定为公职人员职权行使的合规性、廉洁性与道德操守情况3项，由此可确认监察机关作为反腐败专责机构的定位。例如，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第9条明确规定社会普遍关注是专项工作报告确定议题的来源。但这并不意味着监察监督不关注公权力行为的规范行使。

如此，可大大拓展常规救济机制的救济空间，也能强化常规救济机制借助监督体系合力的救济实效。回应上述问题，应立足监督体系的构造逻辑，关注以下3个议题。

一方面，公民作为权力秩序的服从者和直接的利害关系者，具有发现和处理违法失职或贪腐行为的动力。第六，在公民一端，设置公民监督。

并且，在其发展过程中，在部分监督机制效果不佳时，国家又不断创设新的监督机制，由此出现叠床架屋、纵横交错的多重监督，[5]从而进一步扰乱了本就不甚清晰的监督体系的逻辑。2.信访联接监察，矫正无序公民监督 在宪法体制层面，公民监督导入监察体制，实则是在国家机构（监察监督）—公民环节畅通公民监督进入宪法体制的渠道，将一些溢出体制的无序信访重新拉回常规救济轨道。

宏观层面监督体系的结构设计，应不断从实践议题的方案探索中补正总体设计思路在职权运行过程中的不足，并通过实践磨合实现各机制的功能互补。创设监察监督的改革决策，就是立足这一实践判断，试图通过加强对人员贪腐的查处力度来促进公权力的规范行使。在人员监察上，监察全覆盖拥有足够的权威支持，但也应在人大的监督下保持审慎。从有效的人员监察延伸到对公权力行为的规范控制，则有赖监督体系内各监督机制的衔接配合。

因此，监察监督并未将公权力行为纳入监察监督的范围。在理论上，监察建议可区分为针对被监察机关的廉政建设和履行职责问题的建议以及面向行为监督机关的启动监督建议。

另一方面，须探索建立监察机关向其他国家机关的案件移送机制。此外，将此类情形纳入工作考核和工作责任制，也是处理此类情形的一种有效方式。

这与在理论上对检察机关法律监督的定性模糊有关。在启动人员监察环节，除了被动的线索受理之外，经由公民批评建议所汇聚的公众舆论也是监察线索的重要来源。

因此，腐败的逻辑链条可表述为人员腐败—职务违法或犯罪—行使权力行为不当。当前，对此类行为的治理应主要依靠内部程序控制的加强，如作出决策的程序记录和备案报告机制。职务行为是以国家机关名义实施的权力行为。《监察法》第45条第1项规定的谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉，在实施过程中可适当扩展至无职务违法但履职不当的情形。

国家机构通过对法律的执行、适用和监督等职权行使，将国家意志具体化为公民个体的权利义务，落实国家尊重和保障人权之宪法目标。二是监督，即基于权力的功能性区分，按照专业化的职能分工，设立专门的监督机关，对被监督对象进行单向的监察、督促和追责。

但是，这也可能导致处于枢纽地位的监察监督陷入单兵作战、其他监督机制被动跟进的境况，各自的监督职能难以有效展开。1.有职务违法行为但不存在人员腐败 此类情形在基层并不鲜见。

[12]但由于监督对象的性质不同，因此对国家机关的监督和对公职人员的监督所适用的机制和程序也不同。在国家机构环节，监察机关的设置，实现了人员监察与行为监督的分工联动，也畅通了公民监督与常规救济机制的制度化联接。

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